Vaidilė Pukienė
Aptarti Europos Sąjungos paramos panaudojimo klausimai
2004 m. spalio 19 d. Pilietinės visuomenės institutas sukvietė ekspertų ir valstybės pareigūnų apskritą stalą ES paramos panaudojimo problemoms aptarti: ar skaidriai, tikslingai ir efektyviai bus naudojama ES parama? Ar Lietuvos nustatyti prioritetai atitinka visuomenės lūkesčius ir valstybės raidos gaires? Ar jie padės sparčiau siekti krašto pažangos ir tolygios regionų plėtros? Ar priešingai – didins atotrūkį tarp Lietuvos regionų? Ką derėtų keisti, kad ES parama būtų įsisavinta efektyviau, kad ji pasiektų labiausiai šios paramos reikalingas sritis?
Diskusiją globojo Lietuvos Respublikos Prezidentas Valdas Adamkus. Apskrito stalo ir diskusijų medžiagos sklaidos regionuose rėmėjai – Lietuvos Respublikos Vyriausybės kanceliarija.
Diskusijoje pasisakė Respublikos Prezidentas Valdas Adamkus, finansų ministras Algirdas Butkevičius, mokslo tarybos pirmininkas prof. Eugenijus Butkus, akademikas Eduardas Vilkas, dr. Ramūnas Vilpišauskas, Lietuvos suaugusiųjų švietimo asociacijos prezidentas habil. dr. Vincentas Dienys, Kaimo verslo projektų valdybos pirmininkas dr. Vytautas Knašys, UAB „EI projektai“ direktorė Laura Eidukevičienė.
Rugsėjo mėnesį „Vilmorus“ atlikto tyrimo duomenimis didžioji Lietuvos gyventojų dalis nepasitiki ES paramos paskirstymo skaidrumu. Net 62 proc. gyventojų mano, kad Lietuva arba nesugebės, arba greičiau nesugebės skaidriai ir efektyviai panaudoti ES paramos. Apklausa parodė, kad dauguma respondentų (40,6 proc.) prioritetą teikia socialinių ir sveikatos problemų sprendimui. Pažymėtina, kad labiausiai ES parama švietimui ir mokslinėms bei technologinėms inovacijoms suinteresuotas jaunimas. Beje, mažiausiai išsilavinę gyventojai yra mažiausiai suinteresuoti suaugusiųjų kvalifikacijos tobulinimu, o savo gerovę pirmiausia sieja su parama kaimui ir socialinių problemų sprendimu.
Respublikos Prezidentas, tardamas įvadinį žodį teigė, kad po Lietuvos politinį gyvenimą sukrėtusių korupcijos skandalų yra ypač svarbu užtikrinti, kad Europos Sąjungos pinigai būtų skirstomi skaidriai. Priešingu atveju, neišvengiamai dar labiau didėtų atotrūkis tarp valdžios ir piliečių. Nustatant prioritetus, kurių finansavimui tikslingiausia naudoti ES paramą, būtina remtis specialistų išvadomis. Prezidentas patikino, kad garantuojant skaidrumą ir viešumą, visuomenė, visuomeninės organizacijos ir žiniasklaida gali daug nuveikti. Finansų ministras Algirdas Butkevičius apskrito stalo metu pristatė bendrą ES paramos finansavimo paketą 2004 – 2006 metams, Bendrojo programavimo dokumento (BPD) rengimo aplinkybes ir valstybės pasirinktus prioritetus.
Dr. Ramūnas Vilpišauskas pranešime „ES fondai: motyvų, įsisavinimo metodų ir pasekmių įvertinimas“ išryškino bendro pobūdžio problemas, susijusias su Europos Sąjungos fondais. Jis teigė, kad egzistuoja du ES fondų paskirties aiškinimai. Vienas aiškinimas grindžiamas teiginiu, jog ES fondai yra politinių sandėrių priemonė. Antras požiūris remiasi ekonomistų aiškinimu: ES fondai – priemonė reaguoti į augančius ekonominės plėtros netolygumus. Vykstant integracijai vieni regionai vystosi lėčiau, kiti sparčiau. Todėl fondai reikalingi tam, kad mažiau išsivystę regionai galėtų pasivyti išsivysčiusius regionus. Tačiau galima pastebėti, kad nėra vieningo sutarimo dėl teigiamo ES fondų poveikio ekonominiam augimui. Galima įžvelgti tiek teigiamų, tiek neigiamų ES paramos aspektų. Visų pirma, nauda siejama su skirtumų tarp regionų mažinimu. Šalinant kliūtis prekybai Europos Sąjungos viduje, vykstant ekonominei Europos Sąjungos integracijai, augant prekybai ir judėjimui, ekonominė veikla koncentruojasi tam tikruose centruose, didžiuosiuose miestuose, miestų branduoliuose, tuo tarpu kiti regionai atsilieka nuo centrų. Todėl fondai reikalingi tam, kad būtų galima paremti tuos, kurie atsilieka integracijos procese, suteikiant jiems trūkstamų investicijų. Itin svarbus, bet dažnai Lietuvoje nuvertinamas naudos argumentas yra administracinės kultūros kėlimas. Kartu su ES lėšomis ateina dėmesys ir tam, kaip jos įsisavinamos ir administruojamos.
Kita vertus, galima pagrįstai teigti, kad tokio pobūdžio fondai sukelia nepageidautinas ekonomines pasekmes. Pirma, tai yra motyvacijos ir konkurencinių sąlygų iškreipimas. Egzistuoja daug pavyzdžių, kai įmonė, bet kokiu atveju ketindama vykdyti projektą, kartu nusprendė pasinaudoti ir ES lėšomis. T.y. lėšos buvo sunaudotos, nesukuriant pridėtinės vertės, nes tas projektas būtų vykdomas bet kokiu atveju ir be ES paramos. Antra, lėšos nukreipiamos iš ten, kur jos būtų naudingiau panaudotos, į ten, kur jų vertė mažesnė, taip mažinamas bendras ekonominis augimas. Žiūrint visos Lietuvos lygiu, parama labiausiai reikalinga sveikatos apsaugos, švietimo, viešo administravimo reformai, bet tai yra sritys, kurių nefinansuoja ES. Kyla klausimas, ar naudingiau investuoti į infrastruktūrą, ar skirti daugiau lėšų toms sritims, kurių nefinansuoja ES. Trečia, parama ugdo subsidijų mentalitetą bei stiprina paskatas korupcijai. Tie, kurie įpranta prie solidžios paramos, nenori jos atsisakyti, tai rodo Prancūzijos ir kitų šalių ūkininkų blokados bei protestai. Ketvirta, subsidijomis pasinaudoja apsukresni ir turtingesni mažiau išsivysčiusių regionų gyventojai, tuo tarpu paramos negauna tie, kuriems to labiausiai reikia.
Kalbant apie Lietuvos patirtį įsisavinant ES paramą, šiuo metu galima daryti išvadas tik vertinant pagal Phare, SAPARD ir ISPA programas skirtų lėšų panaudojimą. Phare programų įsisavinimo vertinimai rodo, jog didžiausią teigiamą poveikį ES lėšos turėjo teisinėms–administracinėms reformoms, o ne socialiniam–ekonominiam poveikiui, nors toks poveikis buvo numatytas. SAPARD lėšų įsisavinimas atskleidė, kad reikia daugiau dėmesio skirti skaidrumui ir atsakomybei, nes naudojant šias lėšas yra kilęs jau ne vienas korupcijos skandalas.
R. Vilpišauskas kritiškai aptarė Bendrą programavimo dokumentą. Jis akcentavo, kad Lietuvai rengiant naują BPD bus būtina atsižvelgi į ES skirstymo prioritetus (Lietuva ateityje irgi dalyvaus, nustatinėjant šiuos prioritetus, todėl turi turėti konkrečių pasiūlymų) ir į savo vidinius prioritetus. Rengiant pirmąjį BPD visų pirma buvo pasigesta platesnės diskusijos, kokiais kriterijais remiantis būtų galima išskirti lėšų paskirstymo prioritetus. Antra, pagrindinis trūkumas yra tas, kad yra kalbama apie sektorius, o ne apie problemas, kurias reikia spręsti panaudojant šias lėšas. Trečia, paraiškų rengimo ir atsiskaitymo procedūros yra labai komplikuotos.
Kalbėdamas apie ateities prioritetus, ekspertas teigė, kad nevyriausybinės organizacijos gali suvaidinti didelį vaidmenį tiek užtikrinant šio finansavimo periodo (2004 – 2006 m.) lėšų skaidresnį įsisavinimą, tiek teikiant pasiūlymus kitam (2007 – 2013 m.) periodui. Nevyriausybinės organizacijos yra būtent ta grandis, kuri gali signalizuoti, jei esama piktnaudžiavimo ir netinkamo lėšų panaudojimo, bei per išorinius ekspertus teikti konkrečius pasiūlymus naujajam BPD. Gairės, į kurias reiktų ateityje atsižvelgti, – tai tikslingas, skaidrus ir atsakingas lėšų panaudojimas, mažinant subsidijas, kurios iškraipo žmonių motyvacijas.
Prof. Eugenijus Butkus pranešime „Lietuvos mokslo padėtis: esama situacija ir ES parama“ teigė, kad mokslo pačia plačiausia prasme finansavimas kelia nerimą: matyti aiški disproporcija tarp švietimo ir mokslo bei kitų sričių finansavimo. Kalbant apie prioritetus, kelių statyba žinoma yra svarbu, tačiau tai tik trumpalaikė investicija. Tuo tarpu investicija į mokslą turėtų būti suvokiama kaip ilgalaikė. Menkas mokslo finansavimas sudaro prielaidas neigiamoms pasekmėms, nes bloga finansinė mokslo situacija užprogramuoja visuomenės atsilikimą ateityje.
Akademikas Eduardas Vilkas teigė, kad finansinė parama veiksminga, jei projekto aplinkoje vyrauja protinga ekonominė vadyba, projektai stiprina institucijas ir tobulina jų politiką, pagaliau jei labiau orientuojamasi į idėjas, o ne į pinigus. Lietuvoje orientuotis į idėjas, o ne į pinigus stipriai trukdo ne tik mentalitetas, bet ir moralės problemos. Sprendžiant pagal ažiotažą dėl ES fondų naudojimo, kilusio rinkimų kampanijos metu, neabejotina, kad bus daug bandymų pasinaudoti jais privatiems interesams tenkinti. Blogiausia, kad tai daryti gali įtakingi politikai. Remdamasis dabartine Lietuvos patirtimi, E. Vilkas siūlė keletą sprendimų, kaip ateityje tobulinti ES lėšų panaudojimą. Visų pirma, rengiantis naujam programavimo periodui būtina atlikti ekonominius tyrimus, kad galima būtų ne tik tobulinti naują BPD, bet ir argumentuotai dalyvauti diskusijose, koreguojant ES paramos politiką. Reiktų nuosekliai įgyvendinti Europos Komisijos reglamentų reikalavimus dėl socialinių partnerių dalyvavimo ir viešumo visuose SF naudojimo etapuose. Projektų ekspertizę siūloma pavesti atlikti nepriklausomai keliems ekspertams. Mokymai turėtų būti organizuoti ne tik projektų teikėjams, bet ir ekspertams. Fondų naudojimo procesas turėtų būti pastoviai analizuojamas, visuomenė turėtų būti informuojama apie jį, parodant teigiamus ir neigiamus pavyzdžius. Reikėtų įvesti stiprią dalykinę ir finansinę kontrolę iš pat pradžių, kad susiformuotų viešoji opinija, jog pasipelnyti iš SF sunkiai įmanoma ir todėl bandymų tai daryti sumažėtų. Taip pat turėtų būti sukurtas apeliacijų dėl atmestų projektų mechanizmas.
Habil. dr. Vincentas Dienys, peržvelgęs patirtį, įgytą vykdant Phare projektus bei rengiant paraiškas struktūriniams fondams, siūlė nedelsiant pradėti rengti naują BPD, kurio rengime stipresnį vaidmenį turėtų užimti atskiros darbo grupės. V. Dienys ragino pasiekti, kad parama būtų skirta tiems, kuriems jos labiausiai reikia, ir tobulinti ekspertizę užimtumo ir žmonių išteklių plėtros srityse, nes labai trūksta ekspertų, kurie padėtų efektyviai įsisavinti ES paramą žmonių išteklių srityje. Todėl būtina gausinti ekspertų gretas. Kita vertus, būtina keisti požiūrį į paraiškovus: agentūros kol kas siekia užsitikrinti patogesnį gyvenimą sau, bet ne tarnauti projektus teikiamoms organizacijoms. Deja, patys projektai kol kas yra gana siauri: jais paraiškovai siekia spręsti dažniausiai tik savo, bet ne aktualiausias visuomenės problemas. Dabartinė projektų pateikimo ir atrankos sistema palanki jau dalyvaujantiems projektinėje veikloje, kurioje geresnes sąlygas dalyvauti turėjo daugiau pažengę. Yra pavojus, kad skirtumai gali dar labiau išaugti.
Dr. Vytautas Knašys akcentavo, kad ES paramos administravimas šiuo metu nėra pakankamai skaidrus. Jis teigė, kad per mažai dėmesio yra skiriama kaimo ateičiai. Dėsninga, kad derlingesnių žemių šeimininkai, daugiausia stambūs ūkiai, gavo ženklesnę SAPARD paramą žemės ūkio gamybai vystyti. Kyla klausimas, kaip verstis žemės ūkiui mažiau palankiose teritorijose gyvenantiems kaimo žmonėms. Mažiausia paramos teko būtent tokių regionų žemdirbiams. Tarp šešių SAPARD krypčių, trečioji – Ekonominės veiklos plėtra ir alternatyvių pajamų skatinimas – buvo palanki regioninei politikai. Deja, jai teko vos 15 % visų 2000-2003 m. skirtų lėšų, o iš 869 paramos sutarčių – pasirašytos vos 52. V. Neturtingoms apskritims patvirtinta vos kas antra paraiška, kai turtingoms – dvi iš trijų. Tai be abejonės neprisidės prie regionų skirtumų sumažinimo.
SAPARD parama beveik nepasinaudojo smulkieji ūkininkai, kurių šalyje daugiausia. Iš šešių kaimo plėtros plano priemonių tiktai viena skirta smulkių ūkininkų įsitvirtinimui prekinėje gamyboje – tai parama pusiau natūrinių ūkių restruktūrizavimui. Kitos skirtos smulkiųjų ūkininkų išstūmimui iš rinkos arba vienodai prieinamos visiems žemdirbiams. BPD reglamentuojama parama smulkiems žemdirbiams beveik neprieinama. SAPARD patirtis parodė, kad net stambiems ūkiams sunkiai pavyksta sukaupti lėšas projektų įgyvendinimui. Todėl reikėtų galvoti apie palankesnę kreditavimo sistemą tiek stambiems, tiek perspektyviems smulkesniems ūkiams.
Lietuva nesugeba panaudoti ES skiriamų milijonų žemės ūkio paskirties žemei apželdinti bei miškams tvarkyti, miškininkystės verslui vystyti. Kaimo plėtros plane žemės ūkio paskirties žemės apželdinimui mišku per tris metus numatyta skirti daugiau kaip devyniasdešimt milijonų litų ūkininkams, jų asociacijoms, kitiems žemės šeimininkams bus kompensuojamos ne tik miško įveisimo, penkis metus įveisto miško priežiūros, bet ir dvidešimties metų prarastos pajamos, kurios būtų gautos iš žemės ūkio veiklos. Žemdirbiai norėtų tūkstančius hektarų apsodinti mišku. Bet reikia turėti pinigų, nes išlaidos bus kompensuojamos tiktai atlikus darbus. Todėl reikalinga aiški darbų kreditavimo sistema. Jau aiškėja, kad šiais metais gali likti nepanaudota ES struktūrinių fondų parama miškų savininkams.
Per mažai dėmesio skiriama vietos žmonių konsultavimui. Būtent sutelkus struktūrinių fondų paramą kaimo žmonių mokymui, konsultavimui ir LYDEAR + programos įgyvendinimui, galima efektyviai apmokyti kaimo lyderius, palengvinti jų darbą rengiant kaimo vietovių strategijas, veiklos planus ir organizuojant bendruomenių darbą. Neretai kaimo lyderiai pageidauja, kad ir vietinės valdžios pareigūnai būtų mokomi, nes dar esama tokių, kurie kaimo aktyvistus laiko lyg ir konkurentais.
UAB „EI projektai“ direktorė Laura Eidukevičienė išskyrė dvi pagrindines dabar kylančių problemų grupes. Pirma, trūksta aiškių kriterijų, pagal kuriuos būtų vertinami ir atrenkami projektai. Antra, stinga išsamios ir tikslios informacijos paraiškovams.
Netiesiogiai atsakydamas į diskusijoje iškeltas problemas Mindaugas Kiznis, projekto vadovas, pristatė Pilietinės visuomenės instituto inicijuojamą projektą „Europos Sąjungos parama: panaudojimo efektyvumas“, kurio pagrindiniai tikslai yra (1) sudaryti sąlygas visuomenei dalyvauti priimant sprendimus, susijusius su ES parama, (2) atlikus dabartinės būklės studiją, pateikti konkrečius pasiūlymus valdžios institucijoms dėl skaidresnio, efektyvesnio ir tikslingesnio ES paramos panaudojimo Lietuvoje bei (3) sukurti ES paramos panaudojimo visuomeninės stebėsenos sistemą.