Pastaraisiais metais dėl Seimo priimamų galimai korupcinių įstatymų jau buvo kilęs ne vienas rezonansinis skandalas. Specialiųjų tyrimų tarnyba pagal Korupcijos prevencijos įstatymą turi pareigą vykdyti teisės aktų ir jų projektų antikorupcinį vertinimą, tačiau atsižvelgiant į STT administracinius-materialinius resursus pastebėtina, jog praeitais metais antikorupcijos požiūriu buvo įvertinta tik apie 20 įstatymų bei įstatymų projektų arba apie 2% visų Seime įregistruotų įstatymų projektų. Per pirmąjį šių metų pusmetį STT antikorupcijos požiūriu įvertino tik 14 arba apie 3% visų Seime įregistruotų įstatymų projektų. Akivaizdu, kad toks atrankinis tyrimas nėra pakankamas.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, kad antikorupcinis vertinimas yra atliekamas remiantis Lietuvos Respublikos Specialiųjų tyrimų tarnybos direktoriaus 2003 m. spalio 24 d. įsakymu Nr. 164 patvirtinta Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo metodika. Šioje metodikoje dėmesys koncentruojamas į tai, ar priimtas teisės aktas sukurs sąlygas korupcijai, tačiau visiškai neatsižvelgiama į tai, ar pats teisės aktas yra korupcinis, galinti atnešti esminę materialinę naudą tik atskiroms interesų grupėms. Taip, pavyzdžiui, korupcijos požiūriu nebuvo nagrinėti Naftos ir dujų išteklių mokesčio įstatymas (dėl jo valstybė kasmet praranda bent 50 milijonų litų), Elektros energetikos įstatymas (patvirtinus naują kainų skaičiavimo metodiką vartotojai kasmet praranda bent 100 milijonų litų).
Tuo tarpu atskiri rinkos subjektai bei interesų grupės gauna milžinišką naudą ne tik iš galimai korupcinių įstatymų nuostatų, bet ir iš teisės spragų, galimas daiktas, sąmoningai paliekamų priimamuose įstatymuose. Maža to, susidaro įspūdis, kad Lietuvos valdžia tyčia nebando rimtai analizuoti galimai korupcinių teisės aktų.
Nagrinėjant Europos Sąjungos teisę ir Konstitucinio Teismo suformuluotą konstitucinę doktriną pažymėtina, jog reguliuojant natūralias monopolijas visuotinai yra pripažįstama nuostata, jog kiekvienas rinkos subjektas, užimantis monopolistinę padėtį, yra įpareigojamas atsiskaityti už vartotojų lėšomis įrengtus ir jo eksploatuojamus infrastruktūros objektus jei šių savininkai išreiškia valią perleisti juos monopolisto nuosavybėn. Tačiau nei Elektros energetikos įstatyme, nei Gamtinių dujų įstatyme, nei Šilumos ūkio įstatyme tokia prievolė nėra suformuluota. Taip dėl įstatymo spragų atskiri rinkos veikėjai nepagrįstai gauna ženklią materialinę naudą.
Atsižvelgdami į tai ir pažymėdami, jog esminis korupcijos prevencijos uždavinys yra įtraukti į korupcijos prevenciją gyventojus bei visuomenines organizacijas, Strateginių tyrimų institutas“ ir „Transparency International“ Lietuvos skyrius pradeda projektą „Teisės aktų antikorupcinis vertinimas“. Projekto tikslas – atlikti atskirų, didelę reikšmę visuomenei turinčių, teisės aktų (teisės aktų projektų) antikorupcinį vertinimą.
Projekto uždaviniai:
1. Atskleisti ir įvertinti atskirų teisės aktų (teisės aktų projektų) nuostatas bei spragas, sudarančias sąlygas gauti esminę materialinę naudą atskiroms interesų grupėms, bet ne visai visuomenei;
2. Atskleisti ir įvertinti atskirų teisės aktų (teisės aktų projektų) nuostatas/spragas sudarančias sąlygas galimai korupcijai;
3. Pateikti pasiūlymus ir rekomendacijas, siekiant antikorupcijos požiūriu tobulinti atitinkamus teisės aktus.
Tyrimo metodika:
1. Korupcijos pasireiškimo tikimybė bus vertinama remiantis Lietuvos Respublikos specialiųjų tyrimų tarnybos direktoriaus 2003 m. spalio 24 d. įsakymu Nr. 164 patvirtinta Korupcijos pasireiškimo tikimybės nustatymo metodika bei kitomis metodikomis, sėkmingai taikomomis, tiriant korupcijos problemas;
2. Teisės aktai (teisės aktų projektai) taip pat bus vertinami analizuojant ar jų priėmimas sudaro sąlygas gauti esminę materialinę naudą atskiroms interesų grupėms.
Pirmuoju projekto vykdymo metu antikorupcijos požiūriu bus vertinami šie didelę reikšmę visuomenei turintys įstatymai:
1. Viešųjų pirkimų įstatymas
2. Energetikos srities teisės aktai:
2.1. Elektros energetikos įstatymas;
2.2. Gamtinių dujų įstatymas;
2.3. Šilumos ūkio įstatymas;
3. Mokesčių srities teisės aktai:
3.1. Naftos ir dujų išteklių mokesčio įstatymas;
3.2. Prekyviečių mokesčio įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymas;
3.3. Pridėtinės vertės mokesčio įstatymas;
„Strateginių tyrimų instituto“ Tarybos pirmininkas advokatas Gytis Kaminskas,
„Strateginių tyrimų instituto“ direktorius Antanas Klimkevičius Laizanas, „Transparency International“ Lietuvos skyriaus direktorius Rytis Juozapavičius
TILS pranešimas spaudai 2005 m. rugsėjo 5 d.
Kaip pažaboti „didžiąją korupciją“?
Mūsų valstybė per įvairius valdžios lygius kasmet išleidžia per 15 mlrd. litų. Kiek efektyviai ši suma išleidžiama ir kiek jos „pagrobiama“ dėl korupcijos, – spręsti gana sudėtinga. TILS sociologinių tyrimų duomenimis, kyšiams per metus Lietuvoje išleidžiama 1,2 – 2,4 mlrd. litų[1]. Neturime duomenų, kokia dalis iš jų tenka teisėkūrai papirkti, tačiau akivaizdu, kad vadinamoji „didžioji korupcija“, kuomet savo galiomis piktnaudžiauja politikai ir aukšto rango pareigūnai, labiausiai skurdina Lietuvos žmones. Dėl „didžiosios korupcijos“atskiri rinkos subjektai bei interesų grupės gauna milžinišką naudą ne tik iš galimai korupcinių įstatymų nuostatų, bet ir iš teisės spragų, galimas daiktas, sąmoningai paliekamų priimamuose įstatymuose.
Visuomenė ir žiniasklaida dažnai neturi nei laiko, nei kompetencijos atskirti visuomenei naudingus teisės aktus bei jų projektus nuo korupcinių siauroms interesų grupėms naudingų. Projektų siūlytojų aiškinamieji raštai dažniausiai nepateikia visų pasiūlymo kaštų bei neigiamų netiesioginių pasekmių įvertinimo, todėl negauname galimybės užčiuopti pavojų.
Pavyzdžiui, ekonomistai tvirtina, kad elektros skirstomieji tinklai dėl 2004 m. Elektros energetikos įstatymo gali gauti labai didelius viršpelnius[2]. Tai atsitiko dėl dviejų iš pirmo žvilgsnio “nekaltų” dalykų: pelno baze tapo turtas, o turtas indeksuotas kelis kartus, “kad geriau atspindėtų jo atkūrimo kaštus”. Pasekmės: didesnė infliacija, mažesnis ekonomikos augimas, grėsmė euro įvedimui 2007 m. Elektros energetikos įstatymo aiškinamojo rašto apimtis yra tik du puslapiai. Ar čia masinis atsakingų tarnautojų bei politikų neapsižiūrėjimas ar klasikinė „didžioji korupcija“?
Į šį klausimą būtų lengviau atsakyti ir galbūt jis išvis nekiltų, jei Lietuva teisės aktų projektams taikytų viešųjų projektų kaštų ir naudos analizę (KNA). Jei KNA būtų instituciškai ir teisiškai įtvirtinta kaip viena iš būtinų viešojo sprendimų priėmimo proceso dalių, tai apsunkintų piktavalių lobistų ir politikų gyvenimą, nes reikėtų bent jau formaliai „išgalvoti” skaičius (bendrąją naudą visuomenei). Be to, jų atliekama KNA taptų savotišku „daiktiniu įrodymu”, – matytume, kas ir kokių fiktyvių argumentų bei apskaičiavimų pateikia. Išsivysčiusiose šalyse gerai suvokiama, kodėl reikia atlikti viešųjų projektų KNA, nes demokratinės visuomenės netoleruoja piktnaudžiavimo mokesčių mokėtojų lėšomis, siaurų interesų grupių dominavimo ar valdininkų nemokšiškumo. Tiesa, atlikti kokybišką KNA nemažai kainuoja: JAV gamtos apsaugos agentūra vidutiniškai išleidžia 700 tūkst. dolerių didelio masto KNA atlikti.
Bet nėra būtina prisirišti vien prie KNA – teisėkūros poveikio vertinimo metodų yra ir daugiau. Štai 2005 m. gegužės mėn. Atviros Lietuvos fonde buvo pristatytas projektas ”Poveikio vertinimas Lietuvoje: patirtis ir iššūkiai”. Projekto autoriai Dr. Ramūnas Vilpišauskas ir Dr. Vitalis Nakrošis atliko viešosios politikos sprendimų Lietuvoje poveikio vertinimo metodikos bei sistemos analizę. Pagrindiniai klausimai, kuriuos savo tyrime nagrinėja autoriai: ar pakankamai Lietuvoje vertinami nauji teisės aktai ir jau įgyvendinti sprendimai ir kaip vertinamas politinių sprendimų poveikis? Ar pakankamai konsultuojamasi su interesų grupėmis ir ekspertais? Kokie pagrindiniai vertinimo sistemos trūkumai ir kaip juos taisyti? Pristatymo metu vykusios diskusijos apie teisės aktų poveikio vertinimo būklę Lietuvoje, deja, nenuteikė optimistiškai.
Tad “didžiajai korupcijai” Lietuvoje puikią terpę sudaro šie veiksniai:
Privalomos KNA ar kitokio rimto teisėkūros poveikio vertinimo stoka.
Socialinių partnerių bei pilietinių organizacijų neįtraukimas į teisėkūrą.
Valdžios ryšių su visuomene strategija ginčyti kritišką požiūrį į valdžios teisėkūros iniciatyvas bei už mokesčių mokėtojų pinigus pirkti žiniasklaidoje laiką ir vietą savigyrai, užuot kūrus į tikslines auditorijas orientuotą, draugišką vartotojui ir lengvai pasiekiamą visuomenės informavimo sistemą, skatinančią atviras diskusijas.
Už teisėkūrą ar jos priežiūrą bei analizę atsakingų pareigūnų nebaudžiama ir daugeliu atveju net netiriama migracija į verslo struktūras, turinčias konkrečios ekonominės naudos iš tų pareigūnų tam tikro veikimo arba neveikimo.
Ne tik
Įsigalėjusi ydinga politinių partijų ir politinių kampanijų finansavimo praktika, atverianti galimybes interesų grupėms pirkti politikus.
[1] Įdomu tai, kad bendra kyšių suma buvo maždaug tokia pati ar net šiek tiek viršijo Lietuvos Respublikos 2004 m. visas pajamas iš akcizų mokesčio, kurios sudarė 1,857 mlrd. Lt. Šie duomenys iš R. Ališauskienės, A. Dobrynino bei L. Žilinskienės spaudai rengiamos knygos “Lietuvos korupcijos žemėlapis”.
[2] Čia remiamasi TILS Valdybos nario Dr. Raimondo Kuodžio analize, žr.: /up/1115798660_KNA.ppt