Korupcija įstatymų leidyboje

Rytis Juozapavičius, TILS direktorius

Pernykštės vasaros Seimo narių skandalas buvo geras akstinas Lietuvos politikams imtis reformų, įgalinančių sumažinti korupciją įstatymų leidyboje. Tačiau atrodo, kad gera proga nebuvo išnaudota. Tiesiog politikai neturi mažiau paskatų veikti kaip neteisėti lobistai ar tiesiog kaip korumpuotieji.

Politinių partijų ir kampanijų finansavimas neatrodo skaidresnis. Socialdemokratai A. Sakalas ir B. Genzelis sako, kad šešėliniai pingai ir toliau pildo partijų kasas. Valstybinė mokesčių inspekcija partijomis susidomėjo žiniasklaidoje pasirodžius pranešimams, jog tarp aktyviausių partijų rėmėjų – pensininkai, bedarbiai ar žmonės, gyvenantys iš socialinių pašalpų. Vadinasi, nėra jokio pagrindo nusiraminti, kad Lietuvos politikai neužsiiminėja neteisėta lobistine veikla arba korupcine veikla atidirbinėdami juos parėmusiam verslui.

Politikų etikos kodekso, leidžiančio nubausti visumenės pasitikėjimo suteikta galia piktnaudžiaujančius politikus, lig šiol kaip nėr taip nėr. KTU Panevėžio Instituto Vadybos mokymo centro Valstybės tarnautojų etikos 2002 m. ir 2004 m. kelių valstybės tarnautojų grupių nuomonių tyrimai rodo, kad vienintelė teigiama permaina valstybės tarnautojų vertybėse – sustiprėjo kompetencijos svarba. Tačiau niekur nepranyko kitos valstybės tarnautojų nurodytos negatyvios „vertybės“, įgalinančios politikus prekiauti įtaka: valstybės tarnautojų lojalumas esamai politinei valdžiai, asmeninės simpatijos, asmeninės gerovės siekis, atsakomybės stoka.

Kol kas dar nėra stiprių antikorupcinių lobistų. Keturios NVO – Pilietinės visuomenės institutas, Žmogaus teisių stebėjimo institutas, „Transparency International“ Lietuvos skyrius ir Lietuvos laisvosios rinkos institutas – bandome save pateikti kaip antikorupcinę koaliciją, bet kol kas nelabai kas kreipia dėmesį.

Valdžia neskuba turimos informacijos perkelti į elektronines laikmenas, integruotai ją valdyti ir pateikti visuomenei. Tiesiog dažnai nėra aišku, kas ten vyksta tuose Seimo ir Vyriausybės užkaboriuose? Net profesionaliai teisėkūrą stebintys ekspertai skundžiasi, kad negauna norimos informacijos – ypač iš Vyriausybės bei ministerijų. Ką jau bekalbėti apie žurnalistus ir paprastus piliečius?

Prisiminkime neseną Ūkio ministro V. Uspaskicho pasiūlymą apriboti „Dujotekanos“ pelno maržą, neva dėl to, kad žmonėms atpigtų dujos ir šildymas. Vėliau pats Uspaskichas patvirtino, kad neaišku, ar dėl to siūlymo tikrai atpigs dujos ir šildymas. Tada kam reikalingas toks reguliavimas? Štai „Atgimimo“ redaktorė Indrė Makaraitytė pasižvalgiusi po naujos redakcijos Gamtinių dujų įstatymo užkulisius teigia, kad „už Gamtinių dujų įstatymo projekto slepiasi įvairių interesų grupių iniciatyvos, kurias maitina tas pats rusiškų dujų vamzdis. Europos Sąjungos reikalavimais, privalomais Lietuvai, prisidengia įvairių partijų politikai, B.Lubio kontroliuojamos įmonės, šilumininkai, nuo dujų verslo nustumti verslininkai, taip pat ir Ūkio ministras, besistengiantys perskirstyti pelną, gaunamą iš šio energetikos sektoriaus, dalį išlaidų perkeliant ant paprastų vartotojų pečių.“ Kodėl čia negalėtų būti korupcijos pavydys? Tik kas tai galėtų įrodyti? STT, atrodo, jau ganėtinai pamokyta, kad prie politikų lįsti nevalia. Bet gal galime tai pavesti atlikti ekonomistams? Tiesiog bet kurį valdžios projektą reikėtų pasverti, ar iš jo gaunama nauda bus didesė negu to projekto kaštai.

Tiek korupcinių įstatymų, tiek bet kokių korumpuotų valdžios sprendimų skaičių būtų galima ženkliai sumažinti taikant kaštų ir naudos analizės metodą (KNA), apie kurį daug aiškina TILS valdybos narys ekonomistas Raimondas Kuodis. Išsivysčiusių ša­lių vy­riau­sy­bės įsta­ty­miš­kai rei­ka­lau­ja vyk­dy­ti KNA bei nu­sta­to tam tik­rus pa­ra­met­rus, rei­ka­lin­gus šiai ana­li­zei. Pa­vyz­džiui, JAV fe­de­ra­li­nė vy­riau­sy­bė pir­mą kar­tą įpa­rei­go­jo val­džios in­sti­tu­ci­jas vyk­dy­ti KNA pre­zi­den­to R. Re­a­ga­no de­kre­tu 1981 metais.

­Be abe­jo, pa­ti KNA taip pat tu­ri ati­tik­ti jos pa­čios prin­ci­pus – jos nau­da tu­ri bū­ti di­des­nė už kaš­tus. At­lik­ti KNA taip pat kai­nuo­ja, pavyzdžiui, JAV rei­ka­lau­ja­ma ją vyk­dy­ti tik re­gu­lia­vi­mo, ku­ris kai­nuos dau­giau nei 100 mln. do­le­rių, at­ve­ju. Pavyzdžiui, JAV gam­tos ap­sau­gos agen­tū­ra vi­du­ti­ni­š­kai iš­lei­džia 700 tūkst. do­le­rių di­de­lio mas­to KNA taikomai re­gu­lia­vi­mams, ku­riuos įgy­ven­din­ti ki­tiems kai­nuos dau­giau nei 100 mln. do­le­rių.

Pavyzdžiui, 2003 metais bu­vo įves­tas len­gva­ti­nis 5 % PVM ta­ri­fas at­šal­dy­tai mė­sai. Raimondo Kuodžio manymu, ši lengvata su­da­ro ne­vie­no­das kon­ku­ren­ci­nes są­ly­gas ne tik ki­tų mais­to ga­my­bos ša­kų ar­ti­mų pa­kai­ta­lų ga­min­to­jams, bet ir vi­sai eko­no­mi­kai – dėl su­ma­žė­ju­sios san­ty­ki­nės kai­nos mėsos var­to­ja­ma bus dau­giau, ta­čiau li­ku­sių pre­kių var­to­ji­mo są­skai­ta. Žu­vies ga­min­to­jai grei­tai at­krei­pė dė­me­sį į ne­ly­gias mo­kes­ti­nes są­ly­gas su mė­sos ga­min­to­jais ir ne­tru­kus taip pat iš­si­ko­vo­jo len­gva­ti­nį PVM ta­ri­fą. Ar čia būta korupcijos ar lobizmo, ar dar ko nors?

Raimondas Kuodis tikina, kad jei KNA bū­tų in­sti­tu­ci­š­kai ir tei­siš­kai įtvir­tin­ta kaip vie­na iš bū­ti­nų vie­šo­jo spren­di­mų pri­ėmi­mo pro­ce­so da­lių (bent jau bran­gių pro­jek­tų ar pro­jek­tų su po­ten­cia­liai sis­te­mi­niais pa­da­ri­niais at­ve­ju), tai ap­sun­kin­tų lo­bis­tų ir po­li­ti­kų gy­ve­ni­mą, nes rei­kė­tų bent jau for­ma­liai „iš­gal­vo­ti” skai­čius (ben­drą­ją nau­dą vi­suo­me­nei). Be to, jų at­lie­ka­ma KNA tap­tų „daik­ti­niu įro­dy­mu”, ku­rį pri­rei­kus ga­lė­tų nau­do­ti ži­nia­sklai­da, tei­si­nin­kai, ana­li­ti­kai ar są­ži­nin­gi po­li­ti­kai, steng­da­mie­si pa­ro­dy­ti ne­šva­rius lo­bis­tų ar val­di­nin­kų kės­lus.

Korupcija yra išskaičiavimo nusikaltimas. Korupcija įstatymų leidyboje neatrodo brutaliai, kaip smurtiniai nusikaltimai TV žiniose. Korumpuoti politikai ir valstybės tarnautojai gali pradanginti maždaug trečdalį visų pinigų leidžiamų valstybės, visuomenės ar bendruomenės reikmėms, – tikina kitas žymus ekonomistas Gitanas Nausėda. Kas gali pasakyti, kiek Lietuvoje visuomenės lėšų yra pavagiama dėl korupcijos? Italijoje prieš keliolika metų atlikus „švarių rankų“ tyrimą daugelis valstybinių užsakymų Milano mieste atpigo beveik tris kartus… Korumpuotų politinių partijų ir valdininkų konglomeratas gali šitaip erkiškai siurbti nacijos pingus. Kas galėtų pasakyti, kad lietuviškosios politikos erkės ne tokios godžios?

Žiūrime komercinės TV gerumo šou ir aukojame pinigus vėžiu sergantiems vaikams. Suaukojame per milijoną. Džiaugiamės ir graudinamės. Bet kai po neapgalvotai valstybės kredituoto Širdies chirurgijos centro bankroto valstybei tenka nurašyti septyniasdešimties milijonų litų litų įsikolinimus, – kaip tada jaustis? Arba kaip reaguoti į pranešimus, kad pusaštunto milijono dolerių Lietuvai kainavusi prancūziška naktinio matymo įranga sienai saugoti sugedo ir jos teko atsisakyti net nebaigus už ją mokėti? Arba kaip reikia suvirškinti spaudos pranešimus, kad trylika milijonų litų kainavusi Kriminalistikos laboratorija Žvėryne buvo pastatyta pasirinkus statybų bendrovę be viešojo konkurso?

Visi šie viešojo intereso pamynimai (palikime teismui čia vartoti žodį „nusikaltimas“) buvo „dengiami“ politikos elito. Kai politikai nieko nedaro, kad apgintų viešąjį interesą nuo tokių dalykų, – juos labai lengva įtarti esant korumpuotais.

Tačiau pabandykime atsiplėšti nuo niūrių įtarimų. Ir visų pirma, reikia atskirti korupcionierius nuo lobistų. Dėl nuolatinių tikros ar tariamos politinės korupcijos skandalų visa lobistinė veikla Lietuvoje visuomenei atrodo įtartinai. Juk svarbiausi lobizmo uždaviniai yra iškelti problemą, išanalizuoti teisinį jos reguliavimą, suformuluoti pasiūlymą, kaip ją spręsti tobulinant įstatymus ir užtikrinti, kad reikiami įstatymai būtų priimti. Tokiu atveju bet kuris pilietis gali tapti lobistu, nes bet kuriam piliečiui gali šauti į galvą patobulinti įstatymus. Tad teoriškai lobistinė veikla yra pagrindinis valstybės demokratizavimo veiksnys: į įstatymų leidybą įtraukiame kuo platesnį piliečių ratą. Lobizmas leidžia išsiaiškinti ir suderinti interesus. Teoriškai lobizmas pagerina įstatymų leidybos kokybę.

Bet praktiškai mes šiandien turime:

¨ pačių politikų bei valstybės ir savivaldybių tarnautojų neteisėtą lobizmą

¨ asmenų kurie veikia kaip lobistai, bet politikams siūlo atsilyginti už reikiamų teisės aktų paramą

¨ asmenų, kurie veikia kaip lobistai, bet tyčia slepia tam tikrus savo siūlomo reguliavimo padarinių aspektus

¨ neskaidrią teisėkūrą, kaip palankią terpę neskaidriems ir korupciniams interesams

¨ valdžios nenorą įsileisti platesnį piliečių ratą į sprendimų priėmimą.

Maža to, net politinių partijų programose neždama, kad piliečiai bus įtraukti į teisėkūrą. Štai Darbo partija savo programoje žadėjo “įteisinti verslo struktūrų lygiavertį dalyvavimą rengiant įstatymus ir kitus teisės aktus, valdant fondus, skirtus verslo plėtros skatinimui, svarstant ir sprendžiant kitus aktualius ūkio ir verslo plėtros klausimus”. O kaip kiti suinteresuoti “dalyvaujamosios demokratijos” gerbėjai, – visokie žalieji, vartotojai, mažumos ir pan., kurie irgi norės įsiterpti?

Lobistinės veiklos skaidrumas internete – geriausias vaistas nuo įtarinėjimų korupcija. Atsakinga institucija turi registruoti politikų ir valstybės bei savivaldybių tarnautojų pranešimus apie susidūrimus su asmenimis, veikiančiais kaip lobistai. Visi lobistai turi registruotis. Visuomenės intereso vardan veikiantys pelno nesiekiančių organizacijų lobistai būtinai turi registruotis, pateikti duomenų apie save ir savo veiklą, jei lobistinė veikla sudaro daugiau kaip 20% jų darbo laiko.

“Transparency International” vieno pagrindinių ideologų Jermy Pope veikale „Akis į akį su korupcija: Nacionalinio integralumo sistemos elementai“ (“Confronting Corruption: The Elements of a National Integrity System”), kaip pavyzdiniai lobizmo reguliavimo įstatymai pateikiami Kanados teisės aktai, priimti 1997 m. Lobistinę veiklą Kanadoje reglamentuojantis įstatymas, nurodo tris lobistų rūšis:

1. Lobistai konsultantai. Asmenys, kurie už atlyginimą vykdo lobistinę veiklą lobistinės veiklos užsakovo naudai. Jie privalo pateikti lobistų registrui informaciją, kai pradeda veiklą, kuomet informacija pasikeičia ir kai baigia veiklą.

2. Įmonėse dirbantys lobistai. Tai asmenys, kurie dirba nuolatinį darbą komercine veikla besiverčiančiose įmonėse. Jie lobistinę veiklą vykdo savo darbdavio komerciniams interesams tenkinti. Darbuotojai privalo lobistų registrui pateikti informaciją kuomet pradeda darbą, o vėliau – periodiškai. Informaciją būtina atnaujinti, kai jis pasikeičia, kuomet asmuo baigia vykdyti lobistinę veiklą, taip pat kuomet baigia darbą.

3. Organizacijose dirbantys lobistai. Tai pelno nesiekiančių organizacijų darbuotojai, kurių reikšmingą pareigų dalį sudaro lobistinė veikla. Organizacijos vadovas privalo pateikti informaciją lobistų registrui nuo to momento, kai vienas iš darbuotojų pradeda vykdyti lobistinę veiklą, o vėliau – periodiškai. Pateikti informaciją būtina tik tokiu atveju, jei vieno iš darbuotojų vykdoma lobistinė veikla sudaro reikšmingą dalį jo pareigų (atskaitos taškas – 20 procentų viso jo darbo laiko) arba visų darbuotojų minėta veikla kartu sudėjus sudaro bent 20 procentų vieno darbuotojo darbo laiko.

Lietuvoje irgi reikėtų išskirti tris lobistų rūšis ir įpareigoti juos visus pranešti visuomenei apie bet kokius lobistinius veiksmus. Tik tada amžinai neramūs „dalyvaujamosios demokratijos“ gerbėjai negalės pasakyti, kad „mes nežinojome, kokie čia pokalbiai vyksta“ ar „kokie čia sandoriai po kilimu sudarinėjami“. Dėl tos šventos ramybės visuomenė turi nuolat gauti žinių apie bet kokį bendravimą su valstybės pareigūnais siekiant įtakoti:

• bet kokio teisės akto parengimą, kai jis rengiamas Vyriausybėje arba Seimo nario
• bet kokio teisės akto pristatymą Parlamentui
• priėmimą arba atšaukimą bet kokios politikos arba programos, kurią ruošia Vyriausybė
• dotacijų, subsidijų gavimą
• kontrakto su valstybe sudarymą.

Taip pat lobistams privalu pranešti apie patį susitikimo su valstybės ar savivaldybės tarnautoju ar politiku faktą. Šie duomenys turėtų būti renkami ir sisteminami vienos institucijos, o ne įvairių, kaip yra dabar. Apie savo susidūrimus su lobistais turėtų pranešti ir patys politikai, valstybės ir savivaldybių tarnautojai.

Lobizmas yra teisėta veikla, tačiau lobistai neturėtų įgyti pranašumo prieš kitus piliečius įtakoti įstatymų leidybą ir turėti geresnių galimybių prieiti prie valdžios pareigūnų. Taip pat būtinas valstybės tarnautojų ir politikų švietimas tam, kad jie atpažintų lobistus, suvoktų jų veikimo metodus ir sugebėtų apginti visuomėnės interesą.

Skaudus klausimas pabaigai. Palikime teoretizavimą ir pažvelkime, kiek mums iš tiesų yra skaidri ta įstatymų leidyba? Pavyzdžiui, ekspertai teigia, kad vien elektros kainos, kurias šiems metams skirstomieji tinklai gyventojams padidino maždaug 2 centais už kilovatvalandę, infliaciją padidins 0,3 procentinio punkto. Kas atsitiko su elektros kainomis? Valstybinė kainų ir ener etikos kontrolės komisija leido skirstomiesiems tinklams padidinti elektros kainas vartotojams. Anot žinovų, Elektros energetikos įstatymo pakeitimo įstatymas įpareigojo Komsiją nustatant elektros kainų lubas susieti tinklų pelno normą su naudojamo turto verte. Tuo tarpu tinklų turtas buvo indeksuotas ginčytinu būdu. Kai kurie ekonomistai mano, kad tinklų pelno maržos susiejimas su naudojamo turto verte gali lemti didžiulius nuostolius ekonomikai, o energetikams yra atrištos rankos pabranginti elektrą daugiau kaip du kurtus! Tai kas nutiko su tuo LR Elektros energetikos įstatymo pakeitimo įstatymu, priimtu pernai liepos 1 d.? Ar tai buvo skirstomųjų tinklų lobizmas? Ar tai buvo valdančiosios daugumos korupcija? Ar tai tiesiog paprasčiausias naciją nuskurdinsiantis neapsižiūrėjimas, klaidelė? Kas gali pasakyti? Kur mes galime gauti informacijos, kaip tas įstatymas buvo priimtas, kokius kas pateikė argumentus ir kas už viso to slypi? Panašu, kad čia ne tik NVO liko teisėkūros nuošalyje, bet visa tauta?