Ne tik STT, bet ir kitoms antikorupcinėms tarnyboms įvairiose pasaulio šalyse kartais sunkiai sekasi pažaboti korupciją. Siūlome neseniai Lietuvoje viešėjusio pasaulinio garso kovos su korupcija eksperto Bertrand de Speville rašinį šia aktualia tema.

KODĖL ANTIKORUPCINĖMS TARNYBOMS NESISEKA?

Kas yra kovos su korupcija tarnyba?

Valstybės institucija, kurios funkcija yra kovoti su korupcija, paprastai apibūdinama kaip antikorupcinė tarnyba. Šiuo metu tokių tarnybų įkurta nemažai, seniausia iš jų turbūt yra Šri Lankoje. Singapūro Korupcinių veikų tyrimo biuras įkurtas 1952 m., Malaizijos Antikorupcinė tarnyba – 1967 m., o Honkongo Nepriklausoma kovos su korupcija komisija (ICAC) – 1974 m. Afrikoje, o būtent Zambijoje pirmoji kovos su korupcija tarnyba buvo įkurta pirmojoje 8-to dešimtmečio pusėje. Australijoje, Naujajame Pietų Velse ICAC buvo įkurta 1987 m. Tailando Nacionalinė kovos su korupcija komisija buvo įsteigta šiek tiek anksčiau. Galima paminėti keletą neseniai įsikūrusių tarnybų – Botsvanos Direktoratas kovai su korupcija ir ekonominiais nusikaltimais (1994 m.), Ekvadoro Korupcijos visuomeninės kontrolės komisija ir Kenijos Kovos su korupcija įstaiga. Šiuo metu netgi Siera Leonė, kylanti iš devynerius metus trukusios pilietinės nesantaikos ir pradedanti atkurti savo institucijų infrastruktūrą, steigia Antikorupcinę komisiją.

Šios tarnybos paprastai steigiamos tada, kai korupcijos paplitimo lygis tampa toks aukštas, o policija tokia korumpuota, kad korupciniai nusikaltimai negali būti tinkamai tiriami ir išaiškinami. Stengdamasi žūtbūt pataisyti susidariusią padėtį, valdžia įsteigia kovos su korupcija tarnybą tikėdamasi, kad tokiu būdu išspręs problemą. Nauji įstatymai, nauji korupciniai nusižengimai, griežtesnės bausmės, nauja tarnyba, tačiau situacija negerėja. Dauguma šių tarnybų beveik neturi jokios įtakos. Tik kelioms yra pavykę nuveikti kažką veiksminga. Kodėl taip yra?

Norėčiau įvardyti keletą priežasčių ir bandyti pasiūlyti galimus sprendimų būdus.

Neveiksmingos veiklos priežastys gali būti suskirstytos į kelias dideles kategorijas, susijusias su politika, realistiškais tikslais ir lūkesčiais, strategine vizija, antikorupciniais įstatymais, įgyvendinimo priemonėmis ir kryptimis, visuomenės pasitikėjimu ir problemos valdymu.

Nepakankama politinė valia

Nors iš pradžių ryžtas (kurį paprastai demonstruoja nauja vyriausybė) kovoti su korupcija būna pakankamai stiprus, vėliau jis pamažu silpsta, nes vyriausybė susiduria su būtinybe ar spaudimu spręsti skubesnius reikalus.

Išteklių trūkumas

Antikorupcinės iniciatyvos nuolat konkuruoja su kitomis taip pat labai svarbiomis veiklos sritimis dėl ribotų finansinių ir žmogiškųjų išteklių. Neturėdama pakankamai lėšų, tarnyba negali gerai atlikti savo darbo.

Politikų kišimasis

Gal ir pagrįsta gerais ketinimais, tačiau per didelė tarnybos operatyvinės veiklos kontrolė veda prie neveiksmingumo. Kartais politikai tyčia kišasi į tarnybos veiklą, siekdami ją nukreipti į politikos oponentus, kurie savo ruožtu stengiasi trukdyti tyrimui. Kartais politikus kištis verčia savisaugos instinktas.

Pasekmių baimė

Valdžia, dažnai bijodama pasekmių, kurias gali sukelti veiksminga tarnybos veikla, ir tuo pačiu vedama savisaugos instinkto, siekia užkirsti kelią tarnybos vykdomoms operacijoms.

Netikėjimas galima nauda

Nenoras pripažinti, kad tikroji ekonominė, socialinė, administracinė ir politinė nauda gali priversti susimąstyti, jog antikorupcinė veikla verta didelių pastangų.

Tikrovės neatitinkantys tikslai ir lūkesčiai

Nepagrįstai tikintis, kad korupciją galima išnaikinti per trumpą laiką, vėliau tenka tuo neišvengiamai nusivilti. Dažnai prarandamas noras kažką toliau daryti.

Tradiciškai pasikliaunama tik baudžiamuoju persekiojimu

Suprantama reakcija į vis didėjantį korupcinių nusikaltimų skaičių yra naujų nusikalstamų veikų nustatymas baudžiamuosiuose įstatymuose, griežtesnės bausmės, nusikaltimų tyrimo stiprinimas, paminant žmogaus teises ir nekreipiant dėmesio į tai, kad vien tik baudžiamasis persekiojimas, kaip tai įrodė daugelio praktika, nepadeda kovoti su korupcija, o greičiau atvirkščiai – dar labiau pablogina situaciją.

Nesugebėjimas perprasti korupcijos prigimties

Galima teigti, kad pasikliaunant tik baudžiamuoju persekiojimu, nesugebama įžvelgti tikrosios korupcijos prigimties. Korupcinio pobūdžio nusikaltimai yra puikiai užmaskuoti, tai ne tie nusikaltimai, kurių atveju turime „nukentėjusįjį“ mums įprasta prasme, pasiruošusį suteikti informacijos apie nusikaltimą ir duoti parodymus teisme. Be to žmonės dažnai mano, kad kyšis – tai ne nusikaltimas ir yra nelinkę padėti teisėsaugos pareigūnams. Žmonės tik menkai nutuokia apie korupcijos padarytą žalą – priežastinis ryšys tarp korupcijos ir daugelio visuomenės bėdų sunkiai įžiūrimas.

Strategijos nebuvimas

Politikai, nesugebėdami perprasti korupcijos prigimties, nesupranta, kad vien tik baudžiamasis persekiojimas korupcijos nepanaikins, toks požiūris gal ir padėtų kovoti su vagystėmis ar prievartavimais. Valstybės bando spręsti korupcijos problemą tirdamos nusikaltimus, persekiodamos ir bausdamos kaltus, tačiau jos nesistengia užkardyti korupcijos, panaikindamos galimybes elgtis korumpuotai, ir nebando pakeisti žmonių požiūrio į korupciją.

Netinkami įstatymai

Dažnai įstatymai, reglamentuojantys kovą su korupcija, yra nepilnaverčiai dėl to, kad yra arba labai sudėtingai suformuluoti ir nesuprantami, arba juose neapibrėžiami pagrindiniai nusižengimai. Pavyzdžiui, įstatymas taikomas tik valstybės pareigūnams, privatų sektorių paliekant nuošaly, arba tik kyšio gavėjui, užmirštant asmenį, duodantį tą kyšį. Įstatymai paprastai nedraudžia valstybės pareigūnams prašyti dovanų ar jas priimti – tas dovanas, kurios negali būti palaikytos paskatinimu ar atsidėkojimu. Dažnai įstatymas sukuriamas kaip sudėtingas instrumentas, turintis, deja, netinkamą taikinį.

Per mažai koordinavimo

Net ir tuo atveju, kai valstybė supranta, kad kova su korupcija – tai ne tik įstatymų įgyvendinimas, ir turi parengusi strategiją, apimančią prevencijos ir visuomenės švietimo elementus, jai dažnai nepavyksta veikti sėkmingai todėl, kad strategijos elementai nėra susieti ar suderinti ir negali vienas kito įtvirtinti.

Per mažai susitelkimo, ne pagrindinė funkcija

Kartais atsakinga užduotis kovoti su korupcija priskiriama institucijai, kuri jau turi kitas funkcijas. Generaliniam auditoriui ar valstybės kontrolieriui, ombudsmenui, žmogaus teisių komisarui ir netgi mokesčių inspekcijai buvo bandoma suteikti įgaliojimus kovoti su korupcija. Nenuostabu, kad šių institucijų veiklos planuose kova su korupcija negali būti pagrindinis akcentas.

Suteikiami ne tie įpareigojimai

Kartais kovos su korupcija tarnyba įkuriama, tačiau jai priskiriamos papildomos pareigos, kurios atitraukia nuo pagrindinės užduoties vykdymo. Pavyzdžiui, paskiriama prižiūrėti, kaip bendrai laikomasi rinkimų procedūros, ar kaip tiriami ekonominiai nusikaltimai ar valstybės lėšų pasisavinimas.

Įgaliojimų išskirstymas

Dažnai pasitaikanti klaida – pavesti tirti korupcinio pobūdžio nusikaltimus ne tik kovos su korupcija tarnybai, bet ir kitoms institucijoms. Užuot perdavus visus šiuos nusikaltimus vienai žinybai, tikimasi, kad ir kitos institucijos – policija, auditoriai, mokesčių inspekcijos, netgi valstybės tarnybos administracija – galėtų pagelbėti šioje srityje. Tokios padalintos veiklos rezultatas – nekompetentingai atlikti tyrimai.

Praeities įvykiai

Praeities įvykiai yra dažna problema tose šalyse, kuriose korupcija yra įsišaknijusi jau ne vieną dešimtmetį. Valdžia paskelbia apie naują iniciatyvą ir įsteigia antikorupcinę tarnybą spręsti visiems rūpimą problemą. Visuomenė puoselėja dideles viltis. Taigi tarnyba atveria savo duris ir čia gali nutikti du dalykai. Vienu atveju, tarnybą gali užplūsti srautai žmonių pateiktos informacijos, dažniausiai iš praeities, kurios ji bus nepajėgi apdoroti. Čia ir dabar vykstančiai korupcijai tirti paprasčiausia nebeliks nei laiko, nei lėšų. Antru atveju, tarnyba, apsiėmusi tirti tam tikras praeities nusikalstamas veikas, gali sulaukti nepritarimo iš įtakingų visuomenės sluoksnių, tokiu būdu politinė valia toliau vykdyti tyrimą gali susilpnėti.

Mažas visuomenės susidomėjimas

Jei tarnyba nesistengė įtraukti visuomenės į savo veiklą, žmonės gali pamažu prarasti pasitikėjimą šia tarnyba ir neteikti jai informacijos. Be informacijos tarnybos tyrimai gali paprasčiausiai sustoti. Be to tikėtina, kad tokiu atveju žmonės ignoruos prevencines ir švietėjiškas iniciatyvas.

Skaidrumo stoka

Tam tikri kovos su korupcija aspektai negali būti paviešinti. Be to, tarnybai yra būtini nemaži įgaliojimai tirti nusikaltimus. Tačiau konfidencialumo ir didelių įgaliojimų derinys gali sukelti įtarimus visuomenei, kad tarnyba piktnaudžiauja savo padėtimi. Jei tarnyba sąmoningai nenorės veikti viešai tose srityse, kur ji galėtų tai daryti, ji įgaus slaptos, uždaros tarnybos įvaizdį visuomenėje. Tik labai retais atvejais ji galėtų toliau veiksmingai dirbti.

Nepakankama atskaitomybė

Kiekviena valstybinė įstaiga privalo pateikti ataskaitą, kaip panaudojo jai suteiktas valstybės lėšas. Jei kovos su korupcija tarnyba nesilaiko šio reikalavimo, ji pasmerkta žlugti. Tarnyba, neatsiskaičiusi už strategijos įgyvendinimą ar savo pareigūnų elgesį, praras ryšį su visuomene. Be visuomenės paramos vargu ar galima tikėtis sėkmingos kovos su korupcija.

Pažeidžiamas konfidencialumas

Informacijos turintis asmuo dažnai nenoriai kalba, yra įbaugintas. Jei asmens konfidencialumas nėra užtikrinamas ar asmuo prašomas nurodyti savo tapatybę dar prieš tyrimo pradžią, tikėtina, kad tyrėjas praras vertingą informacijos šaltinį.

Renkamasi, ką tirti

Kovos su korupcija tarnybos kartais linkusios pasirinkti, kuriuos tyrimus pradėti, o kurių ne. Dažniausiai tai daroma dėl suprantamos priežasties – norima nustatyti prioritetus ir kaip galima efektyviau panaudoti ir taip nedidelius turimus išteklius. Jei tai daroma dažnai, tarnyba gali prarasti visuomenės pasitikėjimą ir paramą. Pirmiausia, jei tyrėjas nusprendžia netirti mažai reikšmingo įtarimo, pareiškėjas, suteikęs apie tai informaciją, gali daugiau ir nebesikreipti į tarnybą, net jei ir turėtų reikšmingesnių duomenų. Antra, kas iš pradžių atrodo nereikšminga, tyrimo metu gali išsirutulioti į svarbų atvejį. Galiausiai, jei tarnyba dažnai ir priekabiai renkasi, ką tirti, žmonėms gali kilti įtarimų, kad pareigūnai vadovaujasi netinkamais motyvais arba netgi patys yra korumpuoti. Visa tai turi neigiamos įtakos visuomenės pasitikėjimui antikorupcine tarnyba.

Nesugebėjimas užsitarnauti visuomenės pasitikėjimo

Dažnai kovos su korupcija tarnybos įsteigiamos tada, kai visuomenė yra skeptiškai ar netgi priešiškai nusiteikusi valstybės institucijų atžvilgiu. Tačiau laikui bėgant, šios tarnybos nededa pastangų, kad užsitikrintų žmonių paramą. Būna ir taip, kad tarnybos paprasčiausiai nesuvokia didelės tokios paramos svarbos.

Nėra griežtų elgesio taisyklių kodekso

Kai visuomenė korumpuota, tikėtina, kad ir tarnybos darbuotojai gali elgtis visiškai taip pat kaip ir kiti visuomenės nariai, jei jie nesivadovauja jokiomis elgesio kodekso nuostatomis, jiems negalioja taisyklės ar netaikomos jokios drausminės sankcijos už prasižengimus. Esant tokiai situacijai, asmenys, įgalioti ginti įstatymuose nustatytas vertybes, niekuo nesiskiria nuo nesąžiningos visuomenės dalies.

Niūri atmosfera

Nenuostabu, kad esant pirmiau minėtai situacijai, tarnybos darbuotojų bendra darbinė nuotaika nėra optimistinė. Personalas nesididžiuoja nei savo tarnyba, nei atliekama veikla.

Pati tarnyba tampa korumpuota

Jei tarnyboje vyrauja panaši situacija į pirmiau apibūdintą, neilgai trukus pati institucija gali tapti korumpuota. Kai taip atsitinka, nieko kito nelieka, kaip tik panaikinti tokią antikorupcinę iniciatyvą, ir kuo greičiau, tuo geriau.

Ką daryti?

Atsižvelgiant į tai, kas buvo pirmiau pasakyta, manau, turėtų būti akivaizdu, ko reikia imtis, kad kita antikorupcinė iniciatyva būtų daug veiksmingesnė. Praeities klaidų nederėtų kartoti.

Pradėkime viską iš pradžios

Įvertinus, kad situacija šalyje nepagerėjo ir policija liko tokia pat korumpuota kaip ir anksčiau, pirmas dalykas, kurį reikėtų padaryti, tai vėl iš naujo apsvarstyti problemą ir jos sprendimo būdus.

Nacionalinė strategija – aiški, išsami, nuosekli

Suvokus, kad korupcija – tai sudėtingas reiškinys, reiktų parengti atitinkamą strategiją – aiškią, išsamią, nuoseklią, – padėsiančią kovoti su šiuo reiškiniu. Akivaizdu, kad strategija turi apimti tris pagrindinius elementus:

• įstatymuose nustatytos visuomenės vertybės turi būti saugomos, o pasikėsinus į jas, turi būti baudžiama už tai, t.y. užtikrinti paklusnumą įstatymui;
• turi būti užkirstas kelias korupcijai, panaikinant priežastis atsirasti jai įvairiose mūsų gyvenimo srityse;
• turime šviesti kiekvieną asmenį apie korupcijos daromą žalą ir privalome įtraukti visuomenę į aktyvią kovą su korupciją.

Koordinavimas

Reikia dėti visas pastangas, kad strategija būtų veiksminga. Mes žinome, kad jei visi trys kovos su korupcija elementai yra iš pat pradžių įgyvendinami kartu, vieningai, jie įgauna daugiau galios nei tuo atveju, jei būtų vykdomi pavieniui. Taigi visų jų įgyvendinimas turi būti gerai koordinuotas. Asmuo ar įstaiga turės atlikti šį atsakingą koordinavimo darbą. Ir jei pirma antikorupcinė iniciatyva žlugo todėl, kad šiuos kovos su korupcija elementus įgyvendi o skirtingos institucijos, kurioms galbūt trūko atsidavimo paskirtai užduočiai, šį kartą strategijos įgyvendinimo ir koordinavimo darbai turi būti atiduoti vienai įstaigai – tarnybai, įsteigtai būtent kovai su korupcija be jokių kitų papildomų pareigų, kurios trukdytų jai susikaupti ties svarbiausia užduotimi.

Patobulinti įstatymai – aiškiai suformuluotos nusikalstamos veikos, įgaliojimai tyrėjams, nuostatos dėl įrodymų tinkamumo

Reikia peržvelgti antikorupcinę įstatyminę bazę ir, jei reikia, ją pataisyti ar papildyti. Šių įstatymų tikslas – aiškiai apibrėžti nusikaltimai, adekvačios sankcijos, nusikaltimų tyrimo įgaliojimai ir nuostatos dėl įrodymų, kurie pagelbėtų veiksmingai vykdyti baudžiamąjį persekiojimą.

Nepriklausoma ir atskaitinga tarnyba

Tarnyba steigiama remiantis įstatymais. Įstatymai taip pat užtikrins jos nepriklausomumą ir būdus, kaip ji turėtų atsiskaityti visuomenei už savo veiklą. Įstatymuose turėtų būti numatytas pakankamas tarnybos finansavimas iš valstybės biudžeto. Tarnybos vadovo paskyrimas taip pat turi būti reglamentuotas. Remdamasi įstatymais, tarnyba bus atsakinga už strategijos įgyvendinimą ir koordinavimą.

Tinkama personalo atranka

Tarnyba negali sau leisti prabangos įdarbinti nesąžiningą darbuotoją. Vien tik sugebėjimų ir atsidavimo darbui nepakanka. Prieš įdarbinant, asmenys turi būti išsamiai patikrinami.

Geros darbo sąlygos

Didžiajai daliai personalo nebus leidžiama turėti papildomus darbus šalia valstybės tarnybos. Taigi darbuotojams turi būti mokamos tokios algos, kurios galėtų garantuoti vidutinį pragyvenimo lygį ir jiems turi būti sudarytos palankios darbo sąlygos.

Elgesio kodeksas ir disciplina

Jei tarnybos pareigūnai tikisi iš visuomenės pagarbos, jie turi atitinkamai elgtis ir ją užsitarnauti. Jie turi suvokti, kad iš pat pradžių iš jų tikimasi nepriekaištingo elgesio. Jie taip pat turi suprasti, kad jų veikla bus stebima ir bet koks neteisėtas veiksmas sulauks atitinkamos reakcijos. Dėl rimtų nusižengimų drausmei ir elgesio kodekso nesilaikymo darbuotojas gali būti atleistas.

Visuomenės dalyvavimas

Praeities klaidų kartoti negalima. Dabar valdžios institucijos jau žino, kad kovoti su korupcija be visuomenės paramos yra neįmanoma. Šį kartą žmones į tarnybos veiklą reikia įtraukti iš pat pradžių. Visų pirma, visuomenės nariai galėtų pasiūlyti strategijos įgyvendinimo būdų. Antra, būtų galima įkurti patariamuosius komitetus, kurie dalintųsi pasiūlymais ir nuomonėmis su tarnyba dėl konkrečių strategijos dalių realizavimo. Be to, visuomenės atstovai galėtų atlikti viešosios tarnybos veiklos kontrolės funkcijas. Išrinkti visuomenės atstovai galėtų būti savotiška grandis tarp kitų bendruomenės narių ir tarnybos.

Atskaitomybė

Naujoji antikorupcinė tarnyba turės teikti metines ataskaitas parlamentui ir vyriausybei, ji privalės atsakyti už savo darbuotojų veiksmus, o jos veiklą tikrins valstybės auditorius.

Skaidrumas

Slaptumo bus laikomasi išimtiniais atvejais, kai to reikia veiksmingai atlikti darbą. Viskas, kas gali būti paviešinta, turi būti paviešinta. Atsižvelgiant į tai, bet kokie žiniasklaidos ar gyventojų užklausimai ar pareiškimai turi būti nagrinėjami greitai ir atidžiai.

Konfidencialumas

Kai yra būtinas konfidencialumas, turi būti dedamos visos pastangos, kad jis būtų užtikrintas, o visuomenei turi būti paaiškinta, kodėl to siekiama.

Nauja pradžia

Šiuokart valstybės valdžia turi apsvarstyti galimybes viską pradėti iš naujo, ir nebegrįžti į praeitį. Tokį sprendimą gali priimti tik aukščiausioji valdžia, tačiau jis turi būti priimtas iš pat pradžių ir visuomenei atitinkamai paaiškinta, kodėl nuspręsta vienaip ar kitaip.

Pakankamas finansavimas

Supratus, kad kovoti su korupcija yra reikalingos nemažos lėšos, tarnybos finansavimo klausimas iš valstybės biudžeto turi būti vienas iš pirmaeilių paskirstant lėšas.

Kitų šalių patirtis

Asmenys, atsakingi už strategijos įgyvendinimą, turi įdėmiai sekti kitų šalių antikorupcines iniciatyvas, semtis iš jų patyrimo ir mokytis iš svetimų klaidų. Sveikintina bet kokia pastanga, galinti turėti įtakos sėkmingam strategijos įgyvendinimui.

Vadovybė

Bet kokios grandies vadovybė, pradedant aukščiausia, turi rodyti savo darbuotojams sektiną pavyzdį, kuriuo jie galėtų remtis savo kasdienėje veikloje.

Pasiekimų įvertinimo gairės

Tarnyba turi teikti informaciją ir statistinius duomenis apie savo veiklą visuomenei. Turi būti nuolat rengiamos visuomenės apklausos ne tik dėl korupcijos situacijos šalyje ar tarnybos įvaizdžio, bet ir dėl asmeninio požiūrio į korupciją. Po kažkiek laiko lyginant sukauptą informaciją ir apklausos duomenis, bus galima nustatyti ir įvertinti, kiek padaryta pažangos ir kaip keičiasi visuomenės požiūris į korupciją.

Suvokimas, kad kova su korupcija atima daug lėšų ir laiko

Dabar politikai jau turi suprasti, kad neįmanoma laimėti mūšį per vieną dieną. Tam reikia laiko ir lėšų. Tačiau jie taip pat žino, kad įdėtos pastangos atsipirks. O įveikusi ar ženkliai sumažinusi korupciją, šalis nuolat privalės palaikyti tokią situaciją. Tai reiškia, kad kova su korupcija turi būti pastoviai finansuojama iš valstybės biudžeto.

Ar pasiseks?

Nors kuriant naują ir geresnę kovos su korupcija tarnybą paprastai stengiamasi pritaikyti geriausią praktiką ir vengti praeities klaidų, sunku garantuoti visapusišką iniciatyvos sėkmę. Daug kas gali pakišti koją. Tačiau šįkart tarnybos perspektyvos sumažinti korupcijos lygį šalyje yra tikrai šviesesnės.

Baigiamosios pastabos

Pirmiau išvardintų priežasčių, kodėl žlunga antikorupcinės iniciatyvos, ir būdų, kaip padaryti veiklą sėkmingą, sąrašas nėra galutinis. Jį būtų galima tęsti, atsižvelgiant į kiekvienos šalies konkrečią situaciją. Tačiau reiktų pabrėžti, kad kovos su korupcija tarnyba pati savaime nėra būdas spręsti įsisenėjusias korupcijos problemas šalyje. Tarnyba gali būti tik vienas kovos su korupcija komponentas, tačiau reikia pripažinti, kad būtent nuo šio komponento veiksmingumo priklauso visos veiklos sėkmė.