Svarbiausios elektros skirstymo veiklos reguliavimo režimo ydos
1. Įvadas
Pastaruoju metu viešojoje erdvėje buvo daug diskutuojama dėl elektros skirstymo sektoriaus reguliavimo režimo pokyčių, kuriuos iš dalies sąlygojo ELEKTROS ENERGETIKOS ĮSTATYMO PAKEITIMO ĮSTATYMAS (2004 m. liepos 1 d. Nr. IX-2307, Žin., 2000, Nr. 66-1984, Nr. 113-3606; 2001, Nr. 56-1983).
Šiame dokumente „Transparency International“ Lietuvos skyrius (TILS) pateikia ekonominį šių reguliavimo režimo pokyčių vertinimą ar naujas reguliavimo režimas atitinka viešąjį interesą.
Reguliavimo pokyčiai šiame ūkio sektoriuje svarbūs visuomenei dėl to, kad elektrą naudoja visi namų ūkiai ir ji yra praktiškai visų įmonių sąnaudų dalis. Todėl elektros kainos labai įtakoja tiek infliaciją, tiek ūkio augimą. Kai kurių analitikų vertinimais vien elektros pabrangimas apie 10 proc. 2005 m. pradžioje infliaciją padidino apie 0.3-0.4 procentinio punkto, o 2005 m. ekonomikos augimas dėl to sulėtės apie 0.4-0.5 procentinio punkto (tai – apie 300 – 350 mln. litų). Jei elektra brangtų du kartus, – kam, kai kurių žurnalistų nuomone (Damauskas, 2004), kelią atvėrė naujasis Elektros energetikos įstatymas, – ekonominio augimo praktiškai nebeliktų.
Taigi, elektros brangimas potencialiai yra labai žalingas ekonomikai. Tačiau didžiausią rūpestį kelia tai, kad įstatymu įtvirtinti kainodaros formulės principai ir argumentai, kodėl reikia branginti elektrą, TILS nuomone, neturi rimto ekonominio pagrindo.
2. Kodėl elektros brangimas žalingas ekonomikai?
Vertinant elektros kainos didėjimo poveikio Lietuvos ekonomikai mechanizmą, galima išskirti šiuos 4 poveikio kanalus. Elektros brangimas ūkį veikia panašiais kaip ir naftos brangimas.
Pirma, elektrą tiesiogiai vartoja namų ūkiai. Trumpu laikotarpiu elektros paklausa yra santykinai nelanksti – elektros paklausa mažėja lėčiau nei didėja jos kainos. Formalūs ekonometriniai vertinimai rodo, kad trumpu laikotarpiu šis paklausos elastingumas yra apie –0,3, t.y. elektrai pabrangus 10 procentų suvartojamų elektros kilovatvalandžių kiekis sumažėja maždaug 3 proc. Tai ir yra pagrindinė priežastis, dėl kurios elektros brangimas kenkia Lietuvos ekonomikai. Žmonės priversti daugiau išlaidų skirti elektrai ir mažiau pirkti kitų prekių. Tai mažina ūkio augimą, nes kitų prekių gamintojai gaus mažiau pajamų, samdys mažiau darbuotojų.
Antra, elektra yra tarpinio vartojimo prekė praktiškai visų ūkyje gaminamų prekių ir paslaugų gamyboje. Elektros brangimas didina prekių savikainą. Ilgainiui tai skatins gamintojus perkelti į galutinę prekės kainą šias padidėjusias sąnaudas, ir tai sąlygos papildomą vidaus paklausos sumažėjimą šioms prekėms.
Trečia, eksportuojamų prekių gamybos sąnaudų padidėjimas gali lemti Lietuvos ūkio konkurencingumo sumažėjimą.
Ketvirta, elektros brangimas gali neigiamai paveikti gyventojų ir įmonių lūkesčius dėl ūkio ateities. Tai gali virsti autonomiška išlaidų sumažėjimo priežastimi – žmonės ims daugiau taupyti. Paprastai išlaidos sumažėja ne pirmo būtinumo, ilgalaikio vartojimo prekėms, kurių paklausos elastingumas pajamoms yra gerokai didesnis už vienetą. Lietuva tokias prekes daugiausiai importuoja, todėl išlaidų sumažėjimas pirmiausiai pagerintų prekybos balansą, o augimui pakenktų mažiau. Tiesa, pastarasis kanalas, ekonomistų nuomone, nėra tiesinis – tik labai didelis elektros pabrangimas gali pakenkti lūkesčiams.
3. Kuo ypatingi elektros skirstomieji tinklai?
Elektros skirstomieji tinklai yra natūralios monopolijos. Natūralią monopoliją galima atpažinti iš prie bet kurio gamybos lygio mažėjančių ilgo laikotarpio vidutinių kaštų, todėl iš efektyvumo perspektyvos tokią prekę kaip elektra šalies ekonomikai mažiausiais kaštais tiektų viena įmonė.
Kadangi, didėjant apyvartai, pastoviems kaštams bendruosiuose kaštuose tenka vis mažesnis vaidmuo, rinkoje gali būti ir daugiau žaidėjų, – pavyzdžiui, du, kaip yra mūsų skirstomųjų tinklų atveju. Tada galima mėginti sukurti konkurenciją tarp šių kelių žaidėjų ir, jei tai pavyksta, nauda visuomenei viršija šiek tiek didesnių vidutinių sąnaudų žalą.
4. Visuomenės požiūriu optimali natūralios monopolijos kainodara
Ką sako ekonominio reguliavimo teorija apie tai, kokia yra optimali natūralios monopolijos prekės kaina visos ekonomikos požiūriu? (žr. Viscusi et al., 2000). Tai nėra tradicinė ekonominės pusiausvyros sąlyga, kai ribinės pajamos lygios ribiniams kaštams (MR = MC), nes natūrali monopolija patirtų nuostolius (lygius kainai minus vidutiniai kaštai, padauginti iš gamybos apimties).
Vidutiniai kaštai gali būti mažėjantys, tik jei mažėja ribiniai kaštai. Pusiausvyros sąlyga MR = MC vis dar gali būti kainodaros formulė, tik jei valstybė subsidijuoja pastoviuosius natūralios monopolijos kaštus.
Tačiau valstybės subsidijos natūraliai monopolijai dėl politinių motyvų retai kada taikomos. Tokiu atveju antras geriausias sprendimas yra kai prekės kaina lygi vidutiniams kaštams. Tačiau visuomenės grynieji gerovės nuostoliai (pertekliniai nuostoliai) lygūs skirtumui tarp paklausos kreivės ir ribinių kaštų kreivės.
Šioje analizėje laikome, kad vidutiniai kaštai apima normalų pelną, kuris atspindi alternatyviuosius investuotojo patiriamus kapitalo naudojimo kaštus. Kuo faktinis monopolininko pelnas didesnis už normalų pelną, tuo didesni visuomenės grynieji gerovės nuostoliai, ir jie didėja kartu su viršpelnio kvadratu, t.y. netiesiškai.
Taigi, visuomeniškai optimali elektros kainos skirstymo dedamoji turėtų atspindėti vidutinius alternatyvius skirstomųjų tinklų kaštus.
Toliau nagrinėsime, kiek šio ūkio sektoriaus reguliuotojo – Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos – sprendimas leisti skirstomiesiems tinklams branginti elektrą atitolina faktinę elektros kainą nuo visuomeniškai optimalios kainos.
5. Kodėl reguliuotojas leido branginti elektrą?
Reguliuotojas leido skirstomiesiems tikslams padidinti elektros kainas savo vartotojams (namų ūkiams ir įmonėms) remdamasis dviem argumentais.
Pirma, Elektros energetikos įstatymo pakeitimo įstatymas įpareigojo Komisiją, nustatant kainų “lubas”, susieti tinklų pelno normą su naudojamo turto verte.
Antra, vadovaujantis apskaitos standartais, buvo indeksuotas tinklų turtas ir dėl to padidės jų sąnaudos (nusidėvėjimo atskaitymai). Žemiau pateikiamos svarbiausios ištraukos iš ekonominiu požiūriu svarbiausio 43 įstatymo straipsnio.
“43 straipsnis. Viršutinių perdavimo, skirstymo, visuomeninio tiekimo paslaugų ir visuomeninės elektros energijos kainų ribų nustatymas”
<…> 3. Nustatant viršutines perdavimo, skirstymo ir visuomeninio tiekimo paslaugų kainų ribas:
1) numatomos būtinos elektros energijos pirkimo, perdavimo, skirstymo, tiekimo, tarp jų elektros energijos sąnaudų padengimo, išlaidos, taip pat tinklų plėtros, atkūrimo bei tinklų priežiūros darbų, būtinų patikimai, saugiai, kokybiškai veiklai vykdyti, išlaidos, viešuosius interesus atitinkančių paslaugų teikimo išlaidos bei užtikrinamas normatyvinis pelnas;
2) užtikrinamas paslaugos teikėjo licencijuojamai veiklai vykdyti rinkos sąlygomis skolinto kapitalo kaupimo ir naudojimo išlaidų padengimas neatsižvelgiant į paslaugos teikėjo kapitalo struktūrą ir kaupimo būdą. Paslaugos teikėjo kapitalo struktūra, nuosavas ir skolintas kapitalas, jų kaupimo ir naudojimo sąlygos nustatomi ir apskaičiuojami pagal paslaugos teikėjo finansinę atskaitomybę bei paslaugos teikėjo pateiktas kapitalo struktūros pokyčio prognozes;
3) atsižvelgiama į paslaugos teikėjo licencijuojamoje veikloje naudojamo turto vertę, kuri nustatoma pagal paslaugos teikėjo finansinę atskaitomybę;
4) vadovaujamasi paslaugos teikėjo Pelno mokesčio įstatymo nustatyta tvarka nustatytomis ir su Komisija suderintomis turto nusidėvėjimo arba amortizacijos normomis;
<…> 5. Komisijos nustatytos viršutinės perdavimo, skirstymo ir visuomeninio tiekimo paslaugų kainų ribos perskaičiuojamos kas metai, jeigu pasikeitė parduotos ar persiųstos elektros energijos kiekio, metinio infliacijos dydžio, paslaugų teikėjo mokėtinų mokesčių, kitų nuo paslaugos teikėjo nepriklausančių veiksnių, turinčių įtakos viršutinių kainų ribų skaičiavimui, prognozės ar duomenys, kuriais vadovaujantis buvo nustatytos šios viršutinės kainų ribos. <…>
Taigi, reguliavimo režimo pokyčių pasekmėje atsirado du pretekstai didinti elektros kainą: sąnaudos ir pelno norma tapo susietos su turto verte, o pastaroji skirstomųjų tinklų buvo indeksuota kelis kartus.
TILS nuomone, pats turto indeksavimas neturi būti pagrindas drastiškai didinti elektros kainas (dėl padidėjusių nusidėvėjimo atskaitymų ir didesnio normatyvinio pelno) ir viena to priežastis yra specifinė šio sektoriaus turto struktūra. Antra, pačios pelno normos siejimas su naudojamo turto verte yra “lietuviškas dviratis”, kuris lems didžiulę žalą ekonomikai. Kaip buvo minėta, pilnai įgyvendinus naują skirstomiesiems tinklams naudingą formulę, elektra galėjo brangti apie 2 kartus (Damauskas, 2004). Tiesa, dėl nežinomų priežasčių ir nepaaiškindamas visuomenei reguliuotojas iki naujo reguliavimo parametrų galiojimo laikotarpio pradžios (t.y. keliems metams) atidėjo vieno iš šių kainų didėjimo kanalų įsigaliojimą.
6. Turto indeksavimo problematika
Turto indeksavimas[1], kad jo vertė būtų artima jo atkūrimo vertei, ekonominiu požiūriu yra logiškas dalykas (to reikalauja ir apskaitos standartai), nes priešingu atveju būtų daromi per maži nusidėvėjimo atskaitymai, mokami per dideli mokesčiai ir ilgainiui, kai reikėtų atnaujinti skirstomųjų tinklų infrastruktūrą, nebūtų sukaupta pakankamai lėšų.
Tačiau, čia yra svarbi viena aplinkybė. Didžiąją skirstomųjų tinklų fizinio turto dalį sudaro labai ilgalaikis turtas (gelžbetoniniai stulpai, nerūdijantys laidai, elektros pastotės ir pan.), be to, naujų klientų skaičius, palyginti su esamais, yra nedidelis, todėl einamųjų investicijų ir ilgalaikio turto santykis, iš principo turėtų būti nedidelis. Kitaip tariant, netgi jei skirstomųjų tinklų argumentas, kad reikia didelių investicijų norint gerokai atnaujinti elektros paskirstymo tinklą, yra teisingas, tai nereiškia, kad turi būti drastiškai keliamos elektros kainos, nes didelė dalis infrastruktūros taps nebetinkama naudoti tik po daugelio dešimtmečių. Kitaip tariant, šias tolimas investicijas reikia diskontuoti dideliu diskonto daugikliu, ir šiuo metu užtektų padidinti elektros kainas labai nedaug, norint ateityje daryti pakankamas tolygiam elektros teikimui būtinas investicijas.
Tačiau, skirstomiesiems tinklams indeksavus turtą tris kartus, nusidėvėjimo atskaitymai taip pat padidėjo tris kartus (maždaug nuo 50 iki 150 mln. litų vienų iš skirstomųjų tinklų atveju).
Nusidėvėjimo atskaitymai yra nepiniginis sąnaudų elementas, atitenkantis pačiai įmonei. Reguliuotojui iškyla uždavinys įvertinti kokia dalis nusidėvėjimo atskaitymų yra grąža investuotojui, o ne tikrojo ekonominio nusidėvėjimo kompensavimas, būtinas sėkmingai įmonės veiklai.
Kitaip tariant, esminis klausimas yra ar tie 150 mln. litų yra teisinga ekonominio nusidėvėjimo mastą atspindinti suma, ar didelė dalis šios sumos yra paslėpta perteklinė grąža investuotojui. Skirstomieji tinklai per žiniasklaidą mėgina visuomenei įpiršti nuomonę, kad tokia suma yra būtent tiek, kiek reikia investuoti artimiausiais metais.
Galima sutikti, kad (galbūt) artimiausiais metais reikia didesnių investicijų į elektros skirstymo tinklų infrastruktūros atnaujinimą, jei seniau dėl kokių nors priežasčių buvo daromos per mažos investicijos. Tačiau, TILS nuomone, abejotina ar panašaus dydžio investicijų reikės kiekvienais metais ateityje.
Kaip reguliuotojas gali tuo įsitikinti? Vienas iš rekomenduotinų būdų yra nustatyti, kad išlaidos iš nusidėvėjimo fondo būtų skiriamos tik fizinio kapitalo atkūrimui, o investuotojas negalėtų paimti šių pinigų kaip grąžą jų privatizuojant įmonę sumokėtai sumai. Jei po tokio nusidėvėjimo fondo disponavimo apribojimo pinigai šioje sąskaitoje kaupsis, tai bus ženklas, kad nustatytos per didelės elektros kainų viršutinės ribos.
7 Pelno maržos problema
7.1 Normatyvinio pelno bazė
Įstatymas numato, kad normatyvinio pelno norma yra skaičiuojama nuo “paslaugos teikėjo licencijuojamoje veikloje naudojamo turto vertės” ir kiekvienais reguliavimo periodo metais turi būti ne mažesnė kaip 10 metų trukmės VVP aukcionų, įvykusių per praėjusius paskutinius 36 kalendorinius mėnesius, metinės palūkanų normos procentais aritmetinis svertinis vidurkis, padidintas 3 procentiniais punktais.
Didžiausia šios pelno normos formulės yda yra tai, kad iš investuotojo požiūrio taško pelno norma yra pelno (prieš palūkanų mokėjimą) ir investuotos sumos santykis, o valstybė įstatymu šiuo atveju duoda milžinišką dovaną (elektros vartotojų ir ūkio augimo sąskaita), nustatydama pelno maržą nuo ilgalaikio turto, kuris buvo sukurtas ne investuotojų (ir kuris buvo daug kartų indeksuotas). Kad pailiustruoti atotrūkį tarp visuomeniškai optimalios ir galimos faktinės pelno normos pateiksime pavyzdį. Visuomeniškai optimalus VST pelnas prieš palūkanas turėtų būti maždaug:
8% * 700 mln. lt. = 56 mln. lt.,
o gali būti – 8% * 1.800 mln. lt. = 144 mln. lt.
kur
8% – pelno norma, darant prielaidą, kad VVP palūkanos yra 5%;
700 mln. lt. – už VST akcijas investuotojo sumokėta suma;
1.800 mln. lt. – VST ilgalaikio turto vertė po indeksavimo.
Nors šie skaičiai yra apytiksliai, visuomeniškai optimali ir galima faktinė pelno bazės tiek daug skiriasi, kad kalbėti apie kažkokią visuomeniškai optimalią kainodarą šiuo atveju būtų negalima, nors būtent dėl to monopolijos ir yra reguliuojamos.
7.2. Iš ko “gyvena” natūralios monopolijos išsivysčiusiose šalyse?
Kritikai galėtų teigti, kad jei ekonomikos teorijos požiūriu optimali visuomenės požiūriu kainodara leidžia gauti tik tokią pelno normą, kad pajamų užtenka tik sumokėti sunaudotų gamybos veiksnių (darbo ir kapitalo) alternatyvinius kaštus, tai investuotoj s bus abejingas, ar turėti tokią įmonę ar ją parduoti.
Tačiau yra viena svarbi išlyga. Kadangi kainų ”lubos” nustatomos kas kelis metus[2] (tarkime, kad visuomeniškai optimaliame lygyje), natūrali monopolija turi paskatas mažinti kaštus ir ši kaštų ekonomija tampa jos legaliu viršpelniu. Tačiau tokio viršpelnio buvimas yra laikinas, kadangi reguliuotojas naujame reguliavimo laikotarpyje jo gauti turėtų nebeleisti, atitinkamai sumažindamas kainų “lubas”. Be to, tokių paskatų didinti efektyvumą buvimas yra naudingas visuomenei, kadangi skatina paslaugos teikėją ją atpiginti mažinant sąnaudas (pavyzdžiui, geriau kovojant su elektros vagiais, vengimu mokėti už sunaudotą elektrą, mažinant darbuotojų skaičių, didinant jų našumą).
7.3. Infliacijos problema
TILS nuomone, į infliaciją dabartinėje kainodaroje bus atsižvelgiama du kartus, nes iš esmės ji jau atsispindi nominalioje VVP normoje, kuri yra viena iš normatyvinio pelno normos bazių. Todėl infliacijos iš viso neturi būti pelno normos formulėje. Be abejo, reguliuotojas turi deramai atsižvelgti į galima skirstomųjų tinklų sąnaudų infliaciją (pavyzdžiui, jei darbuotojų darbo užmokestis didės greičiau nei jų našumas), tačiau tuo pat metu jis privalo užkirsti kelią viršpelnio gavimui dirbtinai išpučiant sąnaudas (jį išplaunant per su investuotojais susijusias struktūras).
8. Išvados
Elektros skirstymo sektoriaus reguliavimo režimo, kurio principus įtvirtino naujasis Elektros energetikos įstatymas, analizė dar kartą iliustruoja kodėl reikia Lietuvoje institucionalizuoti išsivysčiusioms vakarų demokratijoms įprastą didelę įtaką visuomenei turinčių viešųjų projektų kaštų ir naudos analizę (cost-benefit analysis)[3]. TILS ne kartą skatino valdžią įdiegti šį sprendimų pagrindimo metodą ir Lietuvoje. (Plačiau apie jį žr. R.Kuodžio straipsnį ““Viešųjų projektų kaštų ir naudos analizė – pagrindinė priemonė kovoti su korupcija ir valdininkų nemokšiškumu“ knygoje R. Juozapavičius (sudarytojas) “Skaidrumas ir korupcija Lietuvoje”, 2005).
Elektros energetikos įstatymo, kuris lėmė tokį visuomenei nepalankų reguliavimo režimo pokytį, aiškinamasis raštas tebuvo 1.5 puslapio ilgio su “standartinėm” frazėm, kad jokių neigiamų pasekmių, priėmus šį įstatymą, nenumatoma.
TILS nuomone, būtent valdžia turėtų daryti rimtą ekonominę savo viešųjų iniciatyvų grynosios naudos visuomenei analizę, o suinteresuotos visuomenės grupės prižiūrėti, kad tokios analizės būtų objektyvios. Deja, visuomenė šiuo metu praktiškai neturi galimybės apsiginti nuo siauroms interesų grupėms naudingų valdžios sprendimų, o valdžia nenori didesnio sprendimų skaidrumo, kurį padėtų pasiekti kaštų ir naudos studijos.
9. Literatūra
- Viscusi, W.K., Vernon V.M., Harrington, J.E., Jr. (2000) Economics of Regulation and Antitrust, 3rd ed., MIT Press.
- Juozapavičius, R. (sudarytojas) “Skaidrumas ir korupcija Lietuvoje”, 2005.
- Damauskas, Ž. (2004) “Energetikams bus atrištos rankos kelti kainas”, Lietuvos rytas, 2004.10.27.
- LR Elektros energetikos įstatymas (aktuali redakcija), www.lrs.lt.
- Valstybinės kainų ir energetikos kontrolės komisijos nutarimas Nr. 2004/125, www.regula.lt.
- Klimašauskas, D. (2004) “Turto perkainojimo problema”, Verslo žinios, 2004.10.29.
[1] Plačiau apie šią problemą Žr. Klimašauskas (2004).
[2] Tai vadinama reguliaciniu lagu. Plačiau apie monopolijų reguliavimo teoriją žr. Viscusi et al., 2000.
[3] Plačiau apie šį metodą žr. R.Kuodžio straipsnį ““Viešųjų projektų kaštų ir naudos analizė – pagrindinė priemonė kovoti su korupcija ir valdininkų nemokšiškumu“ knygoje R. Juozapavičius (sudarytojas) “Skaidrumas ir korupcija Lietuvoje”, 2005.